Sommaire
La prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale
Les sources du droit de la prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale
Le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 et ses récentes modifications
1) La notion de responsabilité en matière d'hygiène et de sécurité
2) La mission d'agent chargé de la mise en œuvre (Acmo)
3) La mission d'agent chargé de la fonction d'inspection ( acfi)
4) Le service de médecine professionnelle et préventive
5) Les organismes compétents en matière d'hygiène et de sécurité
6) La formation en matière d'hygiène et de sécurité
7) Le droit de retrait
8) Les obligations des autorités territoriales
La prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale : Retour au sommaire
Renforcement de la responsabilité de l'employeur en matière d'hygiène et de sécurité et introduction du droit de retrait des agents de leur situation de travail en cas de danger grave et imminent sont les principales nouveautés introduites par le décret n° 2000-542 du 16 juin 2000 relatif à l'hygiène et à la sécurité dans la fonction publique territoriale. Ce décret toilette et modernise le vieux décret du 10 juin 1985 en instaurant un véritable droit à la santé et à la sécurité pour les agents territoriaux. Une analyse complète d'un expert en matière d'hygiène et de sécurité auprès du centre interdépartemental de gestion de la grande couronne.
La prévention est un mot à la mode. Pourtant, il peut sembler parfois difficile de cerner ce terme. Au milieu de toutes ses acceptions, la prévention peut être définie comme étant " l'ensemble des méthodes, des techniques et des mesures, notamment réglementaires, prises en vue de réduire l'occurrence des risques " - définition tirée du Dictionnaire thématique de la sécurité d'entreprise (1).
Les risques multiples encourus par les agents des collectivités territoriales et de leurs établissements justifient pleinement que se développent, au sein de la fonction publique territoriale, de réelles politiques de prévention des risques professionnels. En effet, c'est sans aucun doute un lieu commun que de rappeler tous les enjeux qui se trament derrière cette notion de prévention : enjeux éthiques et humains, pénaux, financiers, organisationnels, sociaux.
Ajoutons à cela ce que d'aucuns nomment " le coût indirect " de l'absence de prévention : dégradation de l'image de marque pour la collectivité et pour l'élu, désorganisation et discontinuité du service public, frais judiciaires Il est clair que ces politiques de prévention doivent avant tout reposer sur les spécificités de la fonction publique territoriale : di-versité des collectivités et des établissements (diversité de tailles et de natures), importance du statut, rôle de l'intercommunalité, etc.
La parution, pratiquement coup sur coup, du décret du 16 juin 2000 (2) modifiant le décret du 10 juin 1985 (3) et de la loi du 10 juillet 2000 (4), dite " loi Fauchon ", constituent un contexte tout à fait favorable pour faire le point sur la prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale.
Les sources du droit de la prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale : Retour au sommaire
Les sources du droit de la prévention des risques professionnels sont multiples. En considérant de manière extrêmement large ces sources, on pourrait citer à la volée les différentes directives européennes, le décret n° 85-603, le Code du travail et les décrets pris pour son application, le Code de la route, l'instruction interministérielle sur la signalisation routière (5), l'arrêté du 29 septembre 1997 (6), le règlement de sécurité du 25 juin 1980 contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public, etc.
Il ne faut pas non plus négliger le rôle prépondérant de ce que l'on nomme " les règles de l'art " et qui peut prendre des formes variables, notamment celle des recommandations de la Caisse nationale d'assurance maladie (Cnam).
Toutefois, on peut aisément convenir que la prévention des risques professionnels dans la fonction publique territoriale repose essentiellement sur deux textes : le décret n° 85-603 modifié et le Code du travail.
Le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 et ses récentes modifications : Retour au sommaire
Quinze ans presque jour pour jour après sa parution, le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 a été modifié pour la troisième fois (7), par le décret n° 2000-542 du 16 juin 2000.
Hormis quelques retouches formelles portant notamment sur une simplification de certains articles, le nouveau décret est le même que celui qui a été approuvé par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale en assemblée plénière le 1er juillet 1999.
Il apparaît que, depuis la parution de ce décret, les collectivités territoriales et leurs établissements dans leur majorité commencent à en prendre la pleine mesure.
Néanmoins, il ne faudrait pas que cette prise de conscience fasse oublier que le décret, dans ses grandes lignes, date de 1985 et que son application a été jusqu'à présent plus qu'aléatoire.
Les modifications concernent essentiellement six points qui correspondent également à six des axes majeurs développés par la version initiale du décret :
- le renforcement de la notion de responsabilité en matière d'hygiène et de sécurité ;- des éclaircissements quant aux missions d'agents chargés de la mise en œuvre des règles d'hygiène et de sécurité (Acmo) et d'agent chargé de la fonction d'inspection ( acfi) ;
- des précisions sur le fonctionnement des services de médecine professionnelle et préventive ;
- une extension des droits et du rôle des organismes compétents en matière d'hygiène et de sécurité ;
- la consécration de l'importance de la formation en matière d'hygiène et de sécurité ;
- l'introduction du droit de retrait (retrait des agents de leur situation de travail en cas de danger grave et imminent).
1) La notion de responsabilité en matière d'hygiène et de sécurité : Retour au sommaire
Même si les choses semblaient relativement claires à ce sujet, il semble que le nouveau décret insiste sur cette notion.
En effet, en application de l'article 3 du décret n° 85-603 de l'ancienne version du décret (8), les notions de responsabilité étaient définies dès 1985.
A partir de cette époque, il apparaissait clairement que les autorités territoriales (maires, présidents ) ne pouvaient pas être considérées autrement que comme des employeurs à part entière sur le plan de leur responsabilité en matière de prévention.
On était donc autorisé à affirmer sans ambiguïté que l'article L. 230-2 du Code du travail (9) est pleinement applicable dans les collectivités territoriales et leurs établissements.
On peut également dire que la délégation de pouvoir est valable dans la fonction publique territoriale (10).
Rappelons que la délégation de pouvoir peut être considérée comme étant la possibilité pour un employeur de transférer ses pouvoirs (et par conséquent sa responsabilité pénale, tout au moins partiellement) vers un délégataire de pouvoir dans la mesure où ce dernier est doté de la compétence, de l'autorité et des moyens nécessaires à l'accomplissement de sa délégation.
D'ailleurs, la jurisprudence avait déjà fait jouer tous ces mécanismes issus des entreprises du régime général de la Sécurité sociale (11).
Cependant, dans la récente modification du décret, deux articles viennent renforcer cet aspect des choses :
d'une part, un article 2-1 est ajouté : celui-ci dispose que " les autorités territoriales (12) sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité " ;
d'autre part, l'article 7 est complété de manière à ce que la formation à l'hygiène et à la sécurité, qui concerne tous les agents, traite désormais " des responsabilités encourues ".
2) La mission d'agent chargé de la mise en œuvre (Acmo) : Retour au sommaire
La désignation d'un ou plusieurs agent(s) chargé(s) de la mise en œuvre des règles d'hygiène et de sécurité était déjà prévue dans la version initiale du décret. Cependant, il faut avouer que cette mission manquait cruellement de précision.
Le décret n° 2000-542 a fait évoluer les choses. Tout d'abord, on peut noter que l'article 4 introduit deux compléments d'information intéressants quant à la nomination des Acmo. Désormais, ceux-ci sont nommés :
- après avoir donné leur accord ;- après que le comité d'hygiène et de sécurité (CHS) ou, le cas échéant, le comité technique paritaire (CTP), a émis un avis.
Pourtant, le profil de l'Acmo reste flou et, d'une collectivité à l'autre, cette mission est interprétée de manière très variable.
De plus, le décret précise, à l'article 4-1, les missions dévolues à l'Acmo.
" Art. 4-1. La mission de (l'Acmo) est d'assister et de conseiller l'autorité territoriale auprès de laquelle il est placé dans la mise en œuvre des règles de sécurité et d'hygiène au travail visant à :
- prévenir les dangers susceptibles de compromettre la sécurité ou la santé des agents ;- améliorer l'organisation et l'environnement du travail en adaptant les conditions de travail ;
- faire progresser la connaissance des problèmes de sécurité et des techniques propres à les résoudre ;
- veiller à l'observation des prescriptions législatives et réglementaires prises en ces matières ainsi qu'à la bonne tenue des registres de sécurité dans tous les services. "
Pour l'aider à remplir cette mission, le décret prévoit, préalablement à sa prise de fonction, qu'une formation soit dispensée à l'Acmo. En outre, il doit également bénéficier d'une formation continue.
En ce qui concerne les relations des Acmo avec les autres acteurs de la prévention, on peut dire qu'ils doivent être associés aux travaux du CTP/CHS. D'ailleurs, ils assistent de plein droit aux réunions de ce comité lorsque la situation de la collectivité auprès de laquelle ils sont placés est évoquée.
Enfin, l'Acmo doit aider le médecin à tenir à jour une fiche sur laquelle sont consignés les risques propres au service et les effectifs d'agents exposés à ces risques (fiche des risques professionnels).
3) La mission d'agent chargé de la fonction d'inspection ( acfi) : Retour au sommaire
La version initiale du décret n° 85-603 prévoyait également que l'autorité territoriale désigne un ou plusieurs agent(s) chargé(s) de la fonction d'inspection ( acfi).
On énonçait qu'ils doivent vérifier les conditions d'application des règles issues du Code du travail et des décrets pris pour son application. Leur rôle en cas d'urgence était défini.
Contrairement aux Acmo, la modification du décret ne précise pas la mission de l' acfi. Tout au plus se borne-t-elle à indiquer que sa mission n'est plus seulement de " vérifier " mais de " contrôler ". La nuance est mince, mais instructive. Il semble que le gouvernement ait sans doute voulu tenter d'introduire une distinction plus nette entre la mission d'Acmo et celle d' acfi. Cette modification dans le vocable a, de la même manière, été appliquée à la fonction publique d'Etat.
Comme pour les Acmo, une formation est prévue préalablement à la prise de fonction des acfi, mais celle-ci était déjà évoquée par la version initiale du décret.
En revanche, de manière assez surprenante, la question de leur formation continue (qui se justifie au moins autant que pour les Acmo) n'est pas évoquée.
Parallèlement à ce renforcement de leur mission, de nouvelles attributions sont confiées aux acfi.
Tout d'abord, en cas de danger grave et imminent, s'il existe, après que le comité se sera réuni dans les 24 heures qui suivent l'exercice du droit de retrait, une divergence entre l'autorité et les membres du CTP/CHS concernant la réalité du danger ou la façon de le faire cesser, l' acfi doit intervenir.
Ensuite, l' acfi est l'un des destinataires du rapport remis à l'autorité par les experts (inspecteurs du travail, vétérinaires-inspecteurs, etc.). Enfin, l'autorité doit remettre à l' acfi une copie de la réponse qu'il adresse à l'auteur du rapport.
Ajoutons que l' acfi a accès au registre des dangers graves et imminents. La fiche des risques professionnels rédigée conjointement par le médecin du travail et l'Acmo doit être tenue à disposition de l' acfi.
4) Le service de médecine professionnelle et préventive : Retour au sommaire
Le fonctionnement des services de médecine professionnelle et préventive est régi par le décret n° 85-603 mais aussi par d'autres textes. Ce fonctionnement d'ailleurs pourrait faire l'objet, à lui seul, d'un article spécifique. Toutefois, on peut rapporter quelques modifications issues du décret n° 2000-542.
L'ancienne version du décret prévoyait que les médecins de la médecine professionnelle et préventive soient issus, soit :
- du service créé par la collectivité ou l'établissement ;- d'un service commun à plusieurs collectivités ;
- du service créé par le centre de gestion.
Désormais, les médecins peuvent également appartenir :
- à un service de médecine du travail interentreprises ;- au service médical du travail et de l'agriculture.
En réalité, il ne s'agit pas d'une nouveauté en tant que telle : bon nombre de collectivités faisaient déjà appel, avant la parution du décret, à des services de médecine du travail interentreprises.
Le nouveau décret propose un temps minimal que doit consacrer le médecin du travail à ses missions :
une heure pour vingt agents ;
une heure pour dix agents qui nécessitent une surveillance médicale particulière (travailleurs handicapés, femmes enceintes, agents exposés à des risques spéciaux, etc.).
De plus, selon les termes du nouvel article 20-1, le médecin du travail doit consacrer un tiers de son temps en milieu de travail. Cela signifie qu'il doit se rendre sur le terrain pour analyser concrètement les conditions de travail. Ce tiers-temps, déjà mis en place dans le secteur privé, peut être mis à profit, par exemple, pour mener des études de poste, pour animer des formations ou pour participer aux réunions du comité d'hygiène et de sécurité (CHS).
Globalement, il ne s'agit que d'une mise au point quantitative dans la mesure où les médecins du travail, pour la plupart, menaient déjà ce type d'actions.
Parmi les catégories de personnel qui nécessitent une surveillance médicale particulière, le nouveau décret ajoute les agents souffrant de pathologies particulières. D'ailleurs, il revient désormais au médecin du travail de préciser la forme que prend cette surveillance particulière (visites médicales de nature et de fréquence variables à caractère obligatoire). L'innovation la plus sensible est l'institution de l'obligation pour le médecin de rédiger, par service, une " fiche des risques professionnels " en liaison directe avec l'Acmo.
Cette fiche, qui correspond à la " fiche d'entreprise " des entreprises du privé, doit recenser les risques auxquels sont exposés les agents ainsi que le nombre d'agents exposés à chaque type de risque.
Elle est présentée au CTP/CHS en même temps que le rapport annuel du service de médecine professionnelle et préventive.
Cette fiche doit être conforme à l'article R. 241-41-3 du Code du travail : il convient donc que le médecin respecte le modèle proposé par l'arrêté du 29 mai 1989.
Enfin, le médecin peut désormais assister de plein droit aux séances du CHS (lorsqu'il existe) avec voix consultative.
Cette disposition remplace l'article 38 qui prévoyait que le CHS " peut entendre le médecin ". En contrepartie, il doit informer régulièrement le comité de l'évolution des risques professionnels dans la collectivité. Une éventuelle participation du médecin au CTP n'est pas évoquée.
5) Les organismes compétents en matière d'hygiène et de sécurité : Retour au sommaire
Le décret n° 85-603 précisait le rôle des organismes paritaires compétents en matière d'hygiène et de sécurité : le comité d'hygiène et de sécurité (CHS) ou, si celui-ci n'existe pas, le comité technique paritaire (CTP). Sur un plan purement formel, notons que la fonction publique (qu'elle soit territoriale, hospitalière ou d'Etat) n'a pas bénéficié de l'extension des attributions que les CHS du régime général de la Sécurité sociale ont connu dans les années 80 lorsqu'ils sont devenus CHSCT (la notion de " conditions de travail " - CT - n'ayant pas été introduite dans les CHS de la fonction publique).
Pour revenir aux modifications du décret, comme nous l'avons déjà indiqué, les Acmo deviennent membres de plein droit du CHS ou, à défaut, du CTP.
En ce qui concerne les CTP intercommunaux (cas des CTP placés auprès des centres départementaux de gestion), l'Acmo ne participe que si le cas de la commune à laquelle il appartient est évoqué.
Ensuite, les médecins du travail, pour ce qui les concerne, deviennent membres du CHS, s'il existe.
Cette évolution est tout à fait notable dans la mesure où, jusqu'à la parution du décret modifié, l'Acmo ne pouvait pas participer au CTP/CHS. Le médecin, quant à lui, était " entendu " uniquement.
La formation des représentants du personnel membres des CTP/CHS était déjà évoquée à l'article 8 du décret. Cependant, quelques éléments de précision ont été apportés par la modification de celui-ci :
- la formation doit durer au moins cinq jours par mandat ;- elle est dispensée par un organisme agréé.
En outre, les missions des organismes paritaires sont précisées : le décret modifié dispose désormais à l'article 40 que : " le comité a pour mission de contribuer à la protection de la santé et de la sécurité des agents dans leur travail. Il a notamment à connaître des questions relatives :
- à l'observation des prescriptions législatives et réglementaires en matière d'hygiène et de sécurité ;- aux méthodes et techniques de travail et au choix des équipements de travail dès lors qu'ils sont susceptibles d'avoir une influence directe sur la santé des agents ;
- aux projets d'aménagements, de construction et d'entretien des bâtiments au regard des règles d'hygiène et de sécurité, et de bien-être au travail ;
- aux mesures prises en vue de faciliter l'adaptation des postes de travail aux personnes reconnues travailleurs handicapés et aux mesures prises, en application du décret n° 85-1 054 du 30 septembre 1985 relatif au reclassement des fonctionnaires territoriaux reconnus inaptes à l'exercice de leurs fonctions, afin de permettre le reclassement de ces fonctionnaires ;
- aux mesures d'aménagement des postes de travail permettant de favoriser l'accès des femmes à tous les emplois ou nécessaires aux femmes enceintes. "
Comme nous l'avons déjà dit, le CTP/CHS doit désormais émettre un avis sur la nomination des Acmo.
De plus, l'article 40-1, nouvellement rédigé, offre de nouveaux droits aux membres du CTP/CHS dans la mesure où les membres du comité bénéficient désormais d'un droit d'accès aux locaux.
Le CTP/CHS fixe l'étendue ainsi que la composition de la délégation. Toutes facilités doivent être accordées à cette dernière pour l'exercice de ce droit sous réserve du bon fonctionnement du service.
La délégation doit comporter des représentants de la collectivité territoriale et des représentants du personnel. Elle peut, le cas échéant, être assistée d'un médecin du service de médecine professionnelle et préventive et de l' acfi.
Les missions accomplies dans l'exercice de ce droit d'accès aux locaux doivent donner lieu à un rapport présenté au comité.
Ensuite, à l'article 41-1, le comité peut demander à l'autorité territoriale de faire appel à un expert agréé en cas de risque grave, révélé ou non par un accident de service, ou de maladie à caractère professionnel. Les frais d'expertise sont supportés par la collectivité territoriale. L'autorité territoriale fournit à l'expert les informations nécessaires à sa mission (ce dernier étant soumis à l'obligation de discrétion). La décision de l'autorité territoriale refusant la désignation d'un expert sollicitée par le comité doit être motivée.
Ces deux nouveaux articles (40-1 et 41-1) se rapprochent beaucoup de ce qui est prévu aux articles L. 236-2 et L. 236-9 du Code du travail. Le fonctionnement des CTP/CHS tend donc de plus en plus à se rapprocher de celui des CHSCT (17) du régime général de la Sécurité sociale.
6) La formation en matière d'hygiène et de sécurité : Retour au sommaire
Dès 1985, à la parution de la première version du décret, de nombreux articles traitaient de la formation en matière d'hygiène et de sécurité. On pourrait donner l'exemple des articles 5, 6, 8, 13 qui régissaient la formation des acfi (art. 5), des représentants du personnel au CTP/CHS (art. 6), de tous les agents (art. 8) et des agents susceptibles de dispenser les premiers secours (art. 13).
Le décret n° 2000-542 ne fait que renforcer l'importance accordée à la formation ; tout cela en fait ainsi un des piliers de la prévention des risques professionnels.
Plusieurs modifications déjà présentées vont dans ce sens : la formation de tous les agents doit désormais traiter " des responsabilités encourues ", les Acmo bénéficient d'une formation préalable et d'une formation continue, la formation des représentants du personnel membres du CHS dure cinq jours par mandat et doit être dispensée par un organisme agréé.
7) Le droit de retrait : (Voir également le dossier sur le droit de retrait chez les sapeurs-pompiers) Retour au sommaire
Le droit de retrait est le principe selon lequel un agent qui estime être exposé à un danger grave et imminent, menaçant sa vie ou sa santé, est en droit d'interrompre son activité. L'introduction du droit de retrait dans la fonction publique territoriale correspond en fait à la nécessité pour la France de se mettre en conformité avec les directives européennes, notamment la directive cadre 89/391/CEE du 12 juin 1989 relative à la protection de la santé et de la sécurité au travail. Pour les salariés du régime général, le droit de retrait a été institué par la loi n° 82-1 097 du 23 décembre 1982. Il ne s'agit donc que d'un alignement de la situation des agents de la fonction publique territoriale sur toutes les autres catégories de salariés (18). D'ailleurs, force est de constater que la jurisprudence avait déjà, par le passé, consacré dans les collectivités territoriales ce principe du droit de retrait (19).
L'exercice du droit de retrait, pour des raisons que l'on conçoit aisément (continuité du service public, etc.), est encadré par une procédure très détaillée et relativement stricte, largement inspirée du Code du travail. L'agent chargé de la fonction d'inspection ( acfi) et le CTP/CHS, entre autres, jouent des rôles importants dans cette procédure. Singulièrement, l'agent chargé de la mise en œuvre (Acmo) n'est pas du tout concerné par l'exercice du droit de retrait ; cet oubli pourrait s'avérer dommageable vis-à-vis d'une mission qui commence, petit à petit, à prendre toute son importance.
Afin de garder une trace de l'évolution des risques au sein de la collectivité, un registre des dangers graves et imminents (identique à ceux existants dans les entreprises du régime général) doit être mis en place.
L'exercice par un agent du droit de retrait doit être considéré comme un échec : échec de la prévention dans la collectivité et échec des processus de détection des risques.
8) Les obligations des autorités territoriales : Retour au sommaire
L'étude du décret n° 85-603 modifié et du Code du travail invite à conclure que les autorités (maires ou présidents) sont soumises à deux obligations :
- une obligation de résultat ;- une obligation de moyens.
L'obligation de résultat en matière de prévention des risques professionnels
Cette obligation se justifie avant tout sur le plan pénal.
On la retrouve explicitement décrite aux articles 2 et 2-1 du décret n° 85-603 et l'article L. 230-2 du Code du travail.
Elle se traduit par l'obligation de mettre en œuvre les " diligences normales " pour éviter tout accident de service grave (ou toute maladie professionnelle grave).
Les délits non intentionnels d'homicide involontaire, de coups et blessures involontaires et de mise en danger de la vie d'autrui constituent les incriminations pour lesquelles les élus et les fonctionnaires territoriaux peuvent être mis en cause dans le domaine de l'hygiène et de la sécurité des agents de leur collectivité.
La jurisprudence, seule, dira en quoi cette obligation de résultat sera modifiée à l'avenir suite à la parution de la " loi Fauchon ".
L'obligation de moyens en matière de prévention des risques professionnels
Afin de remplir au mieux l'obligation de résultat décrite ci-dessus, il conviendra de mettre en place l'ensemble des moyens prévus par les différentes réglementations.
Ces moyens se déclinent essentiellement sous la forme :
- d'une organisation ;- de procédures ;
- d'une documentation spécifique.
L'organisation est celle décrite dans le décret n° 85-603.
Elle impose, avant tout, que des acteurs soient intéressés à la démarche dans la collectivité et que leur action soit coordonnée : les autorités territoriales, les agents, les Acmo, les acfi, les membres du CTP/CHS, le médecin du service de médecine professionnelle et préventive.
Quant aux procédures, elles concernent, par exemple, le droit de retrait en cas de danger grave et imminent, l'élaboration d'un plan de formation, etc.
Cette organisation et ces procédures doivent s'appuyer sur une documentation spécifique.
Les éléments qui la composent peuvent être prévus par la réglementation (registre de sécurité, registre des dangers graves et imminents, rapport annuel sur l'évolution des risques professionnels, fiche des risques professionnels ) ou non (règlement intérieur, règlement intérieur de CHS, arrêté de nomination d'Acmo, etc.).