Auteur : Karine Favro, maitre de conférences en droit public à l'UHA, membre du Cerdacc, Céline Hans , service hygiène et sécurité,CDG du Bas-RhinSommaire
Responsabilité de l'autorité territoriale
Le document unique
Les différents organismes institutionnels
Le service de médecine professionnelle et préventive
Les ACFI et ACMO
DOSSIER ACMO
Responsabilité de l'autorité territorialeA l'instar de tous les employeurs, les autorités territoriales " sont chargées de veiller à la sécurité et à la protection de la santé des agents placés sous leur autorité " (Article 2-1 du décret n°2000-542, 16 juin 2000, JO, 20 juin 2000, qui modifie le décret n°85-603, 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine préventive dans la fonction publique territoriale, JO, 18 juin 1985).
Dans cette perspective, les autorités territoriales -employeurs sont tenues de respecter les nombreuses règles relatives à l'hygiène et à la sécurité au travail et d'assurer une médecine préventive à leurs agents selon les prescriptions du décret n°85-603 du 10 juin 1985 modifié et utilement complété. Les dispositions applicables à la fonction publique territoriale résultant de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée (JO, 27 janvier 1984, rectificatif, JO, 18 avril 1984. Cette loi a fait l'objet de quelques quarante six modifications dont la dernière en date du 13 août 2004 issue de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.), sont largement inspirées des règles de la fonction publique d'Etat et assurent la transposition de la directive cadre n°89/391/CEE du 12 juin 1989 relative à l'amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (JOCE, L 183/1 du 29 juin 1989).
En vertu de ce dispositif, les règles d'hygiène et de sécurité s'appliquent à toutes les collectivités locales et leurs établissements publics, et à tous les agents, qu'ils soient titulaires ou non, publics ou privés (CE, Sect., 10 juillet 2002, Fédération CFDT Interco, req, n°232034). Ce dispositif est par ailleurs complexe puisqu'il repose sur un renvoi du décret du 10 juin 1985, au titre III du livre II du code du travail, et aménage un régime dérogatoire justifié par les particularismes de la fonction publique territoriale. Ainsi, les règles relatives au Comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT), et celles relatives à la médecine préventive font l'objet de dispositions spécifiques à la fonction publique territoriale.
Ce corpus couvre des champs extrêmement vastes et sans prétendre à l'exhaustivité, sont notamment applicables à la fonction publique territoriale les principes généraux de prévention, la prévention de risques divers, la protection contre les incendies, les règles d'hygiène et de salubrité dans les locaux, la sécurité des équipements de travail et des postes de travail… Auxquelles viennent se greffer selon les établissements concernés, notamment des dispositions relevant du code de la santé.
S'appuyant sur ce dispositif, l'autorité territoriale doit mettre en œuvre les diligences normales afin d'éviter tout accident de service grave ou toute maladie professionnelle grave. A ce titre, elle doit mettre en place des procédures adaptées à la prévention des risques professionnels ou à la gestion des dangers graves et imminents, mais également une documentation qui stigmatise pour chaque service les comportements à risque, une évaluation des dangers inhérents aux postes de travail ainsi qu'une veille sanitaire et médicale prévenant les maladies professionnelles. Il peut s'agir d'un registre de sécurité, d'une fiche sur les risques professionnels, d'un règlement intérieur,…. et en tout état de cause du document unique qui consigne les résultats de l'évaluation des risques pour la sécurité et la santé des travailleurs, obligatoire en vertu des dispositions du décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 pris pour l'application de l'article L. 230-2 du code du travail (JO, 7 novembre 2001). Cette évaluation comporte un inventaire des risques identifiés dans chaque unité de travail de l'établissement. La mise à jour est effectuée au moins chaque année ainsi que lors de toute décision d'aménagement important modifiant les conditions d'hygiène et de sécurité ou les conditions de travail.
Cette mission de prévention présente de nombreux enjeux qu'il n'est plus possible d'occulter. Cela permet en tout premier lieu de mettre l'accent sur le facteur humain, en préservant l'intégrité physique et morale des agents et en supprimant certaines causes de conflits. Pour autant, une collectivité est tenue de rationaliser l'organisation du travail tout comme le secteur privé (c'est-à-dire repenser et améliorer l'organisation du travail, motiver et rassembler les agents afin d'engendrer une solidarité devant le risque d'accident, entraîner une diminution de l'absentéisme et du reclassement, améliorer la notoriété de la collectivité…), mais également d'éviter les coûts engendrés par la réparation et l'indemnisation des soins, des accidents du travail et des maladies professionnelles. Les condamnations pour les actes ou les omissions sanctionnés par le code du travail et le code pénal pourront ainsi être évitées.
L'exercice de cette mission repose sur une organisation coordonnée d'acteurs qui prennent part à la démarche de l'autorité territoriale en matière d'hygiène et de sécurité (La Gazette, " 10 questions sur les règles de santé, d'hygiène et de sécurité ", 2 février 2004, p.78).
Les différents organismes institutionnels :
L'interlocuteur institutionnel essentiel reste le Comité technique paritaire (CTP) ou s'il existe le Comité d'hygiène et de sécurité (CHS). Les collectivités et établissements de moins de 350 agents, affiliés au Centre départemental de gestion (CDG ou Centre interdépartemental de gestion pour la région parisienne petite et grande couronne) ont la possibilité de dépendre du CTP du CDG ou de créer leur propre CTP dès lors qu'ils emploient 50 agents tous statuts confondus, comme c'est le cas dans les collectivités non affiliées de plus de 350 agents. (En ce qui concerne les SDIS, la création d'un CHS est une obligation (Décret du 13/09/05))
Par ailleurs, un ou plusieurs CHS peuvent être constitués par les collectivités ou par les établissements comptant au moins 200 agents titulaires ou non, à temps complet ou partiel dans un ou plusieurs services qui comportent des risques professionnels spécifiques par leur fréquence et leur gravité, fonctions de la nature des missions ou des tâches, de l'agencement ou de l'équipement des locaux (Art. 29 du décr. 1985). Dans les collectivités qui disposent des deux organismes, le CHS bénéficie d'une délégation permanente du CTP, qui conserve toutefois une compétence dans l'examen des questions d'hygiène et de sécurité. En effet, le CTP ou CHS traite notamment des questions relatives à l'observation des prescriptions législatives et réglementaires dans ce domaine, aux méthodes et techniques de travail et au choix des équipements de travail, procède à l'analyse des risques professionnels auxquels sont exposés des agents relevant de leur service, et rédige un rapport annuel sur l'évolution des risques professionnels (Art. 40-1 du décr. 1985). Il se prévaut d'une triple fonction d'information, de prévention et d'investigation (La lettre de l'employeur territorial, " Les collectivités locales face à leurs obligations en matière d'hygiène et de sécurité ", n°851, 10 décembre 2002, p.5).
Les Centres départementaux de gestion sont également présents dans le domaine de l'hygiène et de la sécurité. Ce sont des établissements publics locaux administratifs, créés par l'article 13 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée et complétée par le décret n°85-643 du 26 juin 1985 lui-même modifié (JO, 28 juin 1985). De ce dispositif, les CDG tiennent leurs compétences obligatoires (Organisation du recrutement dans les collectivités locales (concours pour les grades de catégorie C et certains grades de catégorie A ou B), gestion des carrières des fonctionnaires territoriaux) et facultatives (mise à disposition de fonctionnaires dans les collectivités affiliées pour remplacer les agents momentanément absents, le service hygiène et sécurité, le service de médecine préventive et professionnelle, l'aide juridique et la mise en place d'un contrat d'assurance groupe) qui président à la mise en place des services. Ainsi, le service hygiène et sécurité, et celui relatif à la médecine préventive et professionnelle s'inscrivent dans le cadre des compétences facultatives, même s'il convient de noter que la quasi-totalité des CDG y ont souscrit. Ils ont pour mission de faciliter l'application du statut de la fonction publique territoriale dans les collectivités adhérentes. Le CDG du Bas-Rhin compte aujourd'hui 524 communes et 201 établissements publics affiliés, employant 7333 fonctionnaires territoriaux stagiaires et titulaires.
Cette mission est menée en application des dispositions statutaires en vigueur dans le respect de l'autonomie des collectivités concernées, et notamment, de la souveraineté des autorités territoriales en matière de personnel. Aussi, le service d'hygiène et de sécurité permet-il aux collectivités de s'adresser à un ingénieur en hygiène et sécurité, qui les renseigne et les conseille sur l'application des règles et la mise en œuvre du dispositif de prévention. Ce service peut en outre, assurer une mission d'inspection, animer des réseaux locaux de sécurité, et travailler en partenariat avec le CTP et le service de médecine préventive et professionnelle.
Le service de médecine professionnelle et préventive :
L'action en faveur de l'hygiène et de la sécurité au travail est liée au suivi médical des agents. Pour ce faire l'autorité territoriale doit disposer d'un service de médecine professionnelle et préventive (Art. 10 du décr. 1985), qu'elle peut créer au sein de sa structure, s'appuyer sur l'adhésion à un service commun à plusieurs collectivités proposé par le CDG, sur l'adhésion au service médical de l'agriculture, ou sur la convention passée avec un service de médecine du travail interentreprises. Face à la pénurie de médecins du travail dans le secteur public, l'autorité territoriale affiliée préfère passer une convention avec le CDG. Ainsi, pour le CDG du Bas-Rhin, 600 structures ont adopté cette formule, alors que ce service de médecine préventive a été créé seulement en 2001. Le service de médecine préventive exerce une mission de conseil auprès de l'autorité territoriale, des agents et de leurs représentants, une surveillance et un suivi médical des agents, et il doit rédiger et tenir à jour une fiche des risques professionnels par service. Chaque médecin doit consacrer un temps minimal à ses missions, à savoir une heure par mois pour 20 agents, ramenées à une heure pour 10 agents lorsqu'ils nécessitent une surveillance médicale particulière. Il convient toutefois de signaler que compte tenu des moyens mis en œuvre, les services de médecine préventive peinent à remplir correctement leur mission. A titre d'exemple, le service du CDG du Bas-Rhin, est composé actuellement de deux médecins, pour faire face à l'ensemble des visites médicales, alors qu'un troisième poste reste vacant !
La mission d'inspection dans le domaine de l'hygiène et de la sécurité est par ailleurs, assurée par un ou plusieurs agents, désignés par l'autorité territoriale (ACFI). L'autorité territoriale a également la possibilité de passer une convention avec le CDG qui aura en charge cette mission (Art. 5 du décr. 1985). Dans le département du Bas-Rhin, le service hygiène et sécurité du CDG est de premier chef concerné par cette fonction d'inspection. Les ACFI ont pour rôle de contrôler le respect des règles posées par le code du travail et les décrets d'application, et de proposer à l'autorité territoriale toute mesure de nature à améliorer les conditions de travail. En situation d'urgence, l'ACFI propose les mesures à mettre en place. Cependant, contrairement aux inspecteurs du travail, les ACFI ne disposent d'aucun pouvoir de contrainte. Et, en l'absence de dispositions précises, le doute est de mise quant à la périodicité ou le mode d'intervention de cet agent.
Enfin, au cœur de ce dispositif, l'agent chargé de la mise en œuvre des règles d'hygiène et de sécurité (ACMO) exerce des fonctions techniques corrélées au principe de proximité (Art. 4 décr. 1985). Si les textes n'établissent pas vraiment de hiérarchie entre les différents acteurs, l'ACMO se distingue de ce dispositif en ce qu'il en assure l'interface. Certes, il n'intervient pas directement dans toutes les procédures, mais il fait remonter les informations du terrain vers les ACFI, le médecin du travail, et le CTP ou le CHS, dont il attend en retour le soutien dans le cadre de sa démarche auprès de l'autorité territoriale. A ce titre, il doit l'assister et la conseiller dans la mise en œuvre des règles d'hygiène et de sécurité au travail. Faisant fonction de relais entre les acteurs, il se présente progressivement comme étant le véritable interlocuteur des agents techniques et administratifs car sa présence les sensibilise à la prévention des risques professionnels. Or, les textes posent seulement les contours de cette fonction qui reste à parfaire (I) et à valoriser (II) au sein des collectivités et établissements.